Навигация по обзору

1. Ограничительные меры для бизнеса: что запрещено и что разрешено делать? 

2. Ответственность за нарушение ограничительных мер. 

2.1. Административная ответственность с 1 апреля 2020 года 

Бонус 1. Таблица административных наказаний за нарушения «коронавирусных» правил 

2.2. Как и куда оспаривать привлечение к административной ответственности: 

3. Законны ли введенные для бизнеса ограничения и запреты? 

3.2. Федеральное законодательство позволяет ограничить ведение бизнеса в режиме Повышенной готовности или ЧС? 

3.3. Что такое «карантин» и введен ли он? 

3.4. Есть ли основания введения в России Чрезвычайного положения и какие его последствия? 

3.5. Какие у бизнеса перспективы судебного оспаривания ограничений? 

4. Можно ли бизнесу за счет бюджета компенсировать убытки, если доказать незаконность ограничительных мер? 

5. Как бизнесу возместить убытки, не оспаривая принятые властями акты? 

5.1. Что необходимо для компенсация неполученных доходов за счет бюджета? 

5.2. На какие компенсации можно рассчитывать в режимах ЧП, ЧС, ПГ и карантина? 

5.3. Аргументы для возмещения убытков бизнесу от введенных запретов 

5.4. Варианты и порядок действий для компенсации понесенных бизнесом убытков 

1 Ограничительные меры для бизнеса: что запрещено и что разрешено делать?

14 марта 2020 г. Распоряжением губернатора Кемеровской области № 21-рг на территории Кузбасса введен режим «повышенная готовность», который неоднократно дополнялся и изменялся новыми распоряжениями¹.

Были установлены ограничительно-запретительные меры для бизнеса, препятствующие ведение нормальной хозяйственной деятельности, в том числе, запретить проведение массовых мероприятий, приостановить деятельность ночных клубов (дискотек), досуговых заведений и иных аналогичных объектов, горнолыжных комплексов, работу объектов розничной торговли (с 8 апреля – только для объектов в Кемерово и Новокузнецке), за исключением (1) объектов, указанных в перечне, утвержденном Правительством Кузбасса, на которые не распространяется действие Указа Президента от 02.04.2020 № 239, (2) объектов розничной торговли в части реализации продовольственных товаров и (или) непродовольственных товаров первой необходимости, указанных в рекомендуемом перечне непродовольственных товаров первой необходимости, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.03.2020 № 762-р, (3) продажи товаров дистанционным способом, в том числе с условием доставки, работу салонов красоты, косметических, СПА-салонов, массажных салонов, соляриев, бань, саун и иных объектов, в которых оказываются подобные услуги, предусматривающие очное присутствие гражданина (с 8 апреля - за исключением включенных в перечень, утвержденный Распоряжением Правительства Кузбасса от 03.04.2020 №170-р., на которых не распространяются ограничения, например, парикмахерские услуги и/или маникюрные и педикюрные услуги).

Все изменения и новые ограничения, которые вводятся нормативными актами на территории Кузбасса размещаются на сайте http://www.zakon.kemobl.ru/). Мы регулярно отслеживаем изменения и размещаем итоговый перечень Запретов и ограничений для бизнеса на нашем сайте – доступен для скачивания по ссылке.

2 апреля Президентом РФ был издан указ №239, которым высшим должностными лицам субъектов РФ поручено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе «приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 Указа», в которых были определены случаи, кого ограничения не затрагивают: медицинские и аптечные организации, организации, обеспечивающие население продуктами питания и товарами первой необходимости и т.д. Данный перечень является открытым, высшие должностные лица субъектов РФ могут утверждать перечень организации, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

В Кемеровской области такой перечень установлен распоряжением Правительства Кемеровской области от 03.04.2020г. № 170-р, который также дополнялся². В данном перечне указаны, например, организации угледобывающей и перерабатывающей отрасли; пищевой и перерабатывающей промышленности, сельского хозяйства, ветеринарии и т.д.

Вот тут возникают серьезные противоречия между правовыми актами федерального и регионального уровня:

• С одной стороны, Президент и органы власти субъектов РФ вводят перечень организаций, на который не распространяется указ. Значит ли это, что все организации, которые не входят в перечень, должны были приостановить свою деятельность? Вовсе нет! В пункте 2 указа Президента № 239 от 02.04.2020 г. ограничение на работу организаций было предусмотрено как «указание» главам субъектов по принятию комплекса ограничительных мер, то есть сам по себе Указ Президента не порождает ограничение на ведение деятельности.

• С другой стороны, в распоряжении губернатора от 14 марта предусмотрено, что ограничительные меры распространяются только на отдельные категории бизнеса.

Тогда возникают вопросы:

1) Зачем вводить в регионе перечень организаций, на который не распространяется Указ Президента, если в самом распоряжении губернатора о введении режима ПГ указано, что и кому запрещается делать по видам объектов и бизнеса одновременно

2) Что делать коммерсантам, которые не подпадают под ограничительные меры режима «повышенная готовность» и не включены в перечень, на который не распространяется указ Президента? По сути, они находятся между двух стульев.

Из анализа правовых актов следует, что организации, оказавшиеся посередине, могут законно осуществлять свою деятельность. Например, до 8 апреля адвокатские образования не были в списке разрешенных видов деятельности. Но при этом запрета на их деятельность в распоряжении № 21-рг не было. Не попали ни под запрет, ни под исключения компании и предприниматели, которые занимаются оптовой торговлей, IT, бухгалтерским обслуживанием и т.д.

Следовательно, независимо от нахождения или ненахождения в списке исключений не лишает возможности осуществлять свою деятельность на территории Кемеровской области.

Предполагаем, что логика разработчиков Указа президента могла быть такая: Губернаторы исходя из санэпидем ситуации вводят режимы повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в регионе и принимают общий запрет на ведение любой экономической деятельности, предполагающей непосредственные контакты между людьми (офлайн). А далее утверждают список особенно важных отраслей, которые влияют на решение социально-значимых вопросов либо где риск массового распространения заболевания минимален.

Но прямо в Указе Президента об этом не написали, да и издали его уже после того, как все эти меры главами регионов по большей части были приняты и ограничения для бизнеса введены. Получился такой правовой паноптикум.

Также важно учитывать, что в условиях тяжелой эпидемиологической обстановки обязательную силу имеет не только распоряжения Губернатора, но также обязательные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденные Правительством РФ, а также мероприятия и указания главного государственного санитарного врача по Кемеровской области, содержащиеся в его Постановлении (например обязанность работодателей обеспечить работников масками (из расчета на каждые два часа), обязанность обеспечить в помещениях наличие антисептиков и т.п.)

Напротив, рекомендации, указанные в распоряжениях Губернатора или рекомендации Роспотребнадзора не являются правилами, строго обязательными к исполнению, за их невыполнение организации или ИП не могут быть привлечены к административной ответственности.

2 Ответственность за нарушение ограничительных мер.

Нужно учитывать, что за нарушение данных ограничительных мер установлена административная ответственность.

До 1 апреля 2020 года административной ответственности за нарушение правил, которые принимают власти региона в режиме Повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, не было предусмотрено.

2.1. Административная ответственность с 1 апреля 2020 года

Добавлен новый состав административного правонарушения статья 20.6.1 КоАП РФ - нарушения Правил поведения в режиме повышенной готовности или ЧС, которые вводят главы субъектов и Правительство РФ.

По этой статье можно наказывать нарушителей правил, если одновременно не происходит нарушений в области санэпидем законодательства, предусмотренного частью 2 статьи 6.3 КоАП. То есть эта статья является более общей по отношению к части 2 статьи 6.3 КоАП, а правонарушения более распространенными.

С 1 апреля вступили в силу новые части в статье 6.3 КоАП РФ, которые ужесточили наказания за совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина):

• нарушения действующих санитарных правил и гигиенических нормативов,

• невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий,

• невыполнение в установленный срок выданного законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Стоит отметить, что Санитарных правил и гигиенических нормативов имеется большое множество и каждое из правил зависит от специфики деятельности организации. Очевидно, что в условиях эпидемии основное внимание будет уделено актам, устанавливающим противоэпидемические мероприятия на территории субъектов РФ, например, ранее упомянутое Постановление главного государственного санитарного врача по Кемеровской области №11, устанавливающее обязательные правила для организаций и ИП (это и обязательное обеспечение работников масками, минимизация прохождения работников между проходными, соблюдение социальной дистанции на рабочих местах и т.п.).

Важно!! За данные составы вас могут привлечь только в случае, если в актах государственных органов будет указан запрет деятельности, обязанность по самоизоляции или иные формулировки, предусматривающие обязательность их выполнения, а не рекомендации.

Бонус 1. Таблица административных наказаний за нарушения «коронавирусных» правил

2.2. Как и куда оспаривать привлечение к административной ответственности:

Решать вопрос, доказан ли факт правонарушения и выносить постановление по делу об административном правонарушении будет районный суд (по ст. 6.3, 19.3, 20.6.1 КоАП).

Аргументы для защиты в суде по делу об административном правонарушение:

1. составление протокола о правонарушении неуполномоченным лицом

Протоколы по ч.2 и 3 ст.6.3 КоАП РФ уполномочены составлять:

• должностные лица органов внутренних дел (полиции)

• должностные лица органов Роспотребнадзора.

Протоколы по статье 20.6.1 КоАП РФ уполномочены составлять:

• должностные лица органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - перечень таких лиц утвержден распоряжением Правительства 975-р (полиция, МЧС, Росгвардия и т.д.).

• должностные лица согласно региональному перечню - в Кузбассе утвержденПостановлением Губернатора от 11.04.20 №32, в него вошли должностные лица Департамента по чрезвычайным ситуациям Кузбасса, Министерства здравоохранения Кузбасса и другие (большая часть органов на уровне субъекта может составлять протоколы только в части определенных ситуаций и сфер, например, заместитель министра физической культуры и спорта Кузбасса - в части запрета проведения спортивных массовых мероприятий, прекращения приема посетителей в бассейнах, фитнес-центрах и т.д.).

1. Истечение срока давности привлечения к административной ответственности

Согласно ст. 24.5 КоАП производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения сроков давности привлечения к ответственности.

Сроки давности привлечения к ответственности:

• по ст. 20.6.1 КоАП РФ - 3 месяца с момента обнаружения,

• по ст.6.3 КоАП РФ - 1 год с момента обнаружения правонарушения.

1. незаконность принятого правила (мэром / губернатором), а точнее, что этот акт противоречит акту, имеют большую юридическую силу (например, федеральному закону, конституции), и поэтому суд не должен его применять.

Если суд тем не менее привлечет к административной ответственности, то следует оспаривать такое постановление суда в апелляционном порядке в областной (краевой и иной равный ему) суд.

3. Законны ли введенные для бизнеса ограничения и запреты?

Учитывая противоречивость региональных правил и двусмысленность в их понимании и применении, и при этом весьма суровое наказание за их нарушение (особенно в условиях спада экономики), возникает вопрос о правомерности этих ограничений.

Напомним общеправовой принцип: акты органов власти, которые не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Конституции, являются незаконными и не должны применяться судами. А если они были применены органами исполнительной власти и частными организациями, то причиненные убытки могут быть взысканы за счет бюджета. Так, не противоречат ли постановления и распоряжения глав регионов вышестоящим нормативным актам?

3.1. Разрешает ли Конституция ограничивать свободу экономической деятельности?

В России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (Статья 8 Конституции РФ).

В крайних случаях конституционные права и свободы могут быть ограничены, о чем прямо говорит статья 55 Конституции: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Не подлежат ограничению даже в режиме чрезвычайного положения, вводимого указом президента с санкции совета федерации, определенные права и свободы, в частности:

• право на жизнь, достоинство и защиту чести, неприкосновенность частной жизни,

• право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, на получение квалифицированной юридической помощи, на возмещение государством вреда от незаконных действий органов власти;

• свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Возникает резонный вопрос, а законно ли в текущей ситуации такая мера властей - ограничить (приостановить, запретить) ведение экономической деятельности организаций и предпринимателей? Как такое ограничение соотносится с конституционным правом на свободное использование своих способностей и имущества для экономической деятельности?

Очевидно, что предпринимательская деятельность не может быть полностью свободной, например, вводятся лицензии и разрешения, которые устанавливают рамки для ведения этой деятельности. На этот счет Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 12 ноября 2003 г. N 17-П. указывает:

"Из конституционных положений следует, что федеральный законодатель, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, вправе определять порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав, устанавливать дополнительные требования, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать критериям, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а именно вводиться федеральным законом и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3)..."

Таким образом, Конституционный суд считает допустимыми ограничения по ведению предпринимательской деятельности для обеспечения защиты более значимых ценностей – жизни и здоровья.

3.2. Федеральное законодательство позволяет ограничить ведение бизнеса в режиме Повышенной готовности или ЧС?

В условиях эпидемии коронавируса органами власти принимают меры, которые одновременно подходят под режимы «повышенной готовности», «чрезвычайной ситуации» и карантина. Мы решили разобраться, чем эти режимы и принимаемые в них меры отличаются между собой и от «чрезвычайного положения». Первые два режима ПГ и ЧС закреплены в Федеральном законе от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Этот закон изменен федеральным законом от 01.04.2020 N 98-ФЗ.

Тезис № 1. До 1 апреля 2020 не было таких оснований вводить режим повышенной готовности или ЧС, как «в связи с угрозой эпидемии».

До принятия федерального закона № 98-ФЗ режимы «повышенная готовность» и «чрезвычайная ситуация» не могли распространяться на случай эпидемий.

С 1 апреля изменилось понятие «чрезвычайная ситуация» - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих (добавлено 1.04.2020), стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абз.1 статьи 1 этого закона).

Это означает, что ограничения для бизнеса до 1 апреля введены региональными властями незаконно (но и ответственности за их нарушение, надо признать, не было). Полагаем, что теперь ни один суд в России и в мире не отменит их введение в отсутствие полномочий на основании федерального закона.

К слову, что такое режим "повышенная готовность" законодательного определения нет, однако из анализа федерального закона № 68-ФЗ следует, что это режим функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вводимый при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

Тезис № 2. До 1 апреля 2020 года у органов государственной власти субъектов РФ не было полномочий устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения в режимах ПГ или ЧС.

Федеральный закон N 68-ФЗ давал главам регионов такие права в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (статьи 4.1 и 11 закона):

- ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации (тут речь все-таки больше шла о географически определенной территории, а не о территории отдельных видов предприятий + предполагались меры скорее организационно-технического, а не юридического характера, т.е. можно было оцепить сотрудниками полиции и лентой определенную опасную территорию и никого на нее не пускать).

- приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории (тут очевидно предполагалась территория индивидуально определенной организации + только в режиме ЧС);

- осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (да, именно из этой нормы следовало, что никаких «обязательных для граждан и организаций правил» на региональном уровне не могли быть приняты).

С 1 апреля закон №98-ФЗ дал главам регионов полномочия устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (п."у" ч.1 ст. 11 ФЗ №68).

Причем закон № 68-ФЗ после 1 апреля не устанавливает таких рамок для глав регионов при принятии этих правил, как то, что они не должны ограничивать права и свободы граждан.

В Указе Президента № 239 от 2 апреля 2020 года прямо предписано руководителям субъектов РФ «приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей».

Таким образом, с 1 апреля 2020 г. под введенные ранее губернаторами регионов ограничения (запреты) подведена нормативно-правовая база на федеральном уровне.

На данный момент полномочия органов власти при введении режима "повышенная готовность" и "чрезвычайная ситуация" в части введения ограничительных мер для граждан и организаций мало чем отличаются.

3.3. Что такое «карантин» и введен ли он?

Понятие «карантин (или ограничительные мероприятия)» дано в ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" - это административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Согласно ст. 6 № 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся, в частности, «введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей».

Согласно ч. 1 ст. 31 № 52-ФЗ «ограничительные мероприятия (карантин) вводятся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний».

Согласно ч. 2 ст. 31 № 52-ФЗ «ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

При этом Губернатором Кемеровской области был введен режим «повышенная готовность» именно на основании постановления Главного государственного санитарного врача Кемеровской области от 14.03.2020 № 6 "О мероприятиях по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Кемеровской области - Кузбассе". При этом Губернатор ссылался не на закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а на закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Из этого следует вывод, что Губернатор Кемеровской области ввел карантин и обязательные правила в режиме «повышенной готовности», одновременно «усидев на обоих стульях».

Есть ли в этом нарушение? Формально, да. Можно ли на этом основании добиться в суде отмены распоряжения или отдельных мер? Сильно сомневаемся, и наши сомнения основаны на недавно принятых решениях судов (см. ниже).

3.4. Есть ли основания введения в России Чрезвычайного положения и какие его последствия?

Чрезвычайное положение является самым жестким правовым режимом, который может ограничивать права и свободы граждан. Основанием для введения ЧП согласно ст. 3 Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» являются «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

То есть если признано, что в мире пандемия COVID-19, то следует ли из этого, что в России имеет место эпидемия коронавируса? Полагаем, что не следует.

Согласно ст. 1 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" понятие "эпидемия" раскрывается через следующее понятие "инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих, - это инфекционные заболевания человека, характеризующиеся тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемия)". В законе не предусмотрено каких-то правил признания того или иного заболевания эпидемией. Эпидемия - объективный факт, подтверждаемый, в том числе, Главными санитарными врачами.

В постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 30.03.2020 г. использована следующая формулировка "В связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции…". То есть распространение коронавируса в России расценивалось как угроза.

В Указе Президента РФ от 2.04.2020 № 239 содержится формулировка: "В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции".

Таким образом, можно сказать, что в России все-таки эпидемия. А вот уже ее масштаб и необходимость введения режима ЧП остается на усмотрение Президента РФ и Совета Федерации. В целом, законодательных барьеров для его введения на данный момент нет.

Меры, которые применяются при введении ЧП наиболее жёсткие, в том числе:

• установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства

• установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

3.5. Какие у бизнеса перспективы судебного оспаривания ограничений?

Законность принятых правил, изложенных в распоряжении мэра / губернатора рассматривает по жалобам граждан и организаций областной и равный ему суд. Процесс ведется по Кодексу административного судопроизводства.

Аргументы, которые можно приводить при оспаривании подобных правовых актов:

1. этот акт противоречит нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, федеральному закону, конституции)

2. у принявшего органа / должностного лица (мэра / губернатора) не было полномочий на принятие такого правила поведения (запрета и т.д.).

В качестве примера из судебной практики можно привести недавнее решение Брянского областного суда от 10.04.2020 года по делу № 3а-722/2020.

В этом деле граждане попытались обжаловать пункт 3.6 распоряжения губернатора Брянской области о введении режима «Повышенной готовности». Согласно этому пункту граждане, проживающие и (или) прибывшие на территорию Брянской области с 30 марта по 30 апреля 2020 года, обязаны не покидать места проживания (пребывания), за рядом исключений, в том числе уже полюбившегося всеми «выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания)». Областной суд отказал истцам в признании акта недействующим и признал его соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соразмерны конституционно значимым целям и соответствуют критериям, определенным Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного прав.

Главный вывод суда:

«В условиях угрозы распространения новой коронавирусной инфекции COVID-2019 гарантированные Конституцией РФ права на жизнь и здоровье граждан, признаваемые высшей ценностью, требуют со стороны государства, в том числе органов исполнительной власти субъектов РФ, приоритетной защиты перед всеми иными конституционными правами».

Также показательным является решение Мосгорсуда об отказе признать указы мэра Москвы незаконными (где были введены наиболее жесткие ограничения). Суд высказал позицию о том, что в ст. 4.1 Закона сказано, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации власти региона могут «ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации». По мнению судьи, понятие «ограничения доступа» включает в себя и понятие «ограничение передвижения людей и транспортных средств на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации».  

Думаем, такая практика будет сформирована и в других субъектах Российской Федерации и поддержана вышестоящими судами. Суды, очевидно, будут делать вывод о том, что ограничение определенных конституционных прав (например, на свободу экономической деятельности) в условиях угрозы жизни и здоровья людей правомерно. То есть что право человека на жизнь ценнее, чем экономические свободы.

Никто не будет спорить с тем, что права, в том числе связанные с ведением предпринимательской деятельности могут, а порой и должны ограничиваться в каких-то экстраординарных случаях, но при этом:

1) права и свободы должны ограничиваться в строгом соответствии с законом, а не когда закон "подгоняется" под уже принятые меры;

2) принимаемые властями меры должны быть обоснованными и разумными. Но такие требования, к сожалению, прямо не предъявляются к актам органов власти.

4. Можно ли бизнесу за счет бюджета компенсировать убытки, если доказать незаконность ограничительных мер?

Бизнесу важно знать, что не всегда понесенные убытки необходимо перекладывать на своих контрагентов или оставлять за собой. В ряде случаев упущенную выгоду, вред имуществу и другие убытки, причиненных действиями органов власти в РФ, можно взыскать с казны.

Общим правилом возмещения убытков в связи с принятием государственными органами различных нормативных и ненормативных актов является правило о том, что подлежит возмещению только незаконно причиненные убытки (ст. 16 ГК РФ).

Чтобы потребовать возмещения убытков в соответствии со ст.16 ГК РФ, необходимо сначала признать акты, которые вводили советующие ограничительные меры незаконными.

Большие вопросы, вызывают ограничения, принятые до 01.04.2020 г. (до внесения изменений в закон 68-ФЗ, наделивших глав регионов полномочиями утверждать общеобязательные правила на территории субъекта) и имеется какой-то шанс признать их незаконными и взыскать убытки, которые понес бизнес с момента введения ограничения до 1 апреля 2020.

Но признать ограничения, принятые после 01.04.2020г., по формальному признаку – отсутствие полномочий на момент принятия, а также по основанию несоответствия принятого губернатором распоряжения или постановления нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, – вероятнее всего, не удастся.

Можно серьезно рассуждать о возможности признания незаконными актов глав муниципалитетов, которые они планируют ввести, т.к. у них нет по закону на это полномочий. Подробнее об этом можно прочитать по ссылке.

5 Как бизнесу возместить убытки, не оспаривая принятые властями акты?

Закон позволяет в определенных случаях получать возмещение убытков, причиненных законными действиями органов власти. Такое право предоставлено гражданам и юридическим лицам на основании статьи 16.1 ГК РФ.

5.1. Что необходимо для компенсация неполученных доходов за счет бюджета?

Право на компенсацию убытков в результате законных действий властей имеет несколько ограничений:

1. случаи и порядок (т.е. процедура, размер и т.д.) такого возмещения вреда должны быть прямо предусмотрены законом; 

2.  возмещается только ущерб, причиненный личности или имуществу. 

Первое и главное препятствие – отсутствие закона, предусматривающего возмещение правомерно причиненного вреда в связи с введением повышенной готовности или карантина. Сейчас таких случаев (когда возмещается правомерно причинённый вред) в законах очень мало, например, такие нормы есть в Законе «О противодействии терроризму». Теоретически государство может расширить перечень данных случаев, добровольно взяв на себя обязанность возместить убытки, причиненные введением режима повышенной готовности. Однако принятие таких законов является правом государства и на данный момент такого рода законопроекты в Госдуму не вносились.  

Вторым препятствием для получения компенсации доходов, неполученных из-за принятых государством мер, может стать то обстоятельство, что по общему правилу, закон (ст. 16.1 ГК РФ) предполагает возмещение только реального ущерба, но не упущенной выгоды. 

Однако, в некоторых случаях можно попытаться обосновать некоторые неполученные доходы как реальный ущерб имуществу. В силу того, закон прямо не определяет, что такое имущество, относит к нему не только вещи, но и имущественные права (ст. 128 ГК РФ), есть возможность доказать, что неполученные доходы от бизнеса по уже заключенным, но не исполненным договорам - это имущество (имущественные права) юридического лица или предпринимателя, которых он был лишен в связи с применением ограничительных мер. 

5.2. На какие компенсации можно рассчитывать в режимах ЧП, ЧС, ПГ и карантина?

Мы проанализировали каждый из законов, регулирующих введение правовых режимов, в части возмещения ущерба имуществу в связи с ограничительными мерами.

• Возмещение убытков бизнесу в режиме "Чрезвычайное положение"

ЧП как наиболее жесткий с точки зрения ограничений правовой режим предусматривает возможность возмещения материального ущерба (п.2 ст.29 ФКЗ " О чрезвычайном положении"). Правила и размер такого возмещения устанавливается Постановлением Правительства РФ от 28.12.2019 N 1928, однако возмещается за счет бюджета только материальный ущерб, в ограниченном объеме и в определенных случаях. На данный момент компенсации бизнесу предусмотрены только в случаях терактов.

Вывод: в случаи введения ЧП в результате эпидемии компенсации для бизнеса не предусмотрены.

• Возмещение убытков бизнесу в режиме "ЧС" или "повышенная готовность"

В статье 18 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", предусмотрено право гражданина на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций (порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации, устанавливаются законодательством РФ и субъектов). То есть право на возмещение имеют только физические лица, и то в строго определенных законодательством случаях, не связанных с предпринимательской деятельностью (наводнения, лесные пожары).

Вывод: ни в режиме ЧС, ни в РПГ не предусмотрены компенсации для бизнеса в связи с введением ограничительных мер.

• Возмещение убытков бизнесу вследствие введения карантина

В федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в абзаце 3 ст. 9) закреплено право индивидуальных предпринимателей и юридических лиц «на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их имуществу вследствие нарушения гражданами, другими индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Первая сложность - этот закон не устанавливает порядок возмещение вреда, а снова отсылает нас на порядок, установленный законодательством РФ. А специального закона по этому поводу не принято.

Вторая сложность в том, что существует два варианта толкования этой нормы:

1) речь идет о вреде, причиненном гражданами, предпринимателями и юрлицами при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, при этом органы власти тут не подразумеваются,

2) подразумеваются две разные ситуации – вред, причиненный гражданами, предпринимателями и юрлицами, нарушившими санитарное законодательство, и вред, причиненный при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий – тогда очевидно, предполагается вред, причиненных органами власти.

Общие выводы о перспективах получения бизнесом компенсаций от государства за убытки:

Вероятно, российские суды будут констатировать, что оснований для возмещения убытков, причиненных законными действиями органов власти, нет. Есть ли шансы добиваться правосудия за пределами РФ, рассмотрим ниже.

5.3. Аргументы для возмещения убытков бизнесу от введенных запретов

Аргумент № 1. «За ограничение права в публичных интересах государство должно платить»

Если толковать нормы Конституции РФ, то введение таких ограничительных мер является умалением права собственности и должно давать право требовать возмещения убытков.

Такую правовую позицию приводит Конституционный суд в своем Постановлении № 11-П от 05.03.2020:

"В то же время статья 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации, закрепляя недопустимость принудительного отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения, предполагает - во взаимосвязи с ее статьями 17, 19 (части 1 и 2), 34 и 55 (часть 3) - необходимость предоставления лицу возмещения не только в случае обусловленного государственными нуждами прекращения права частной собственности, но и при таком административно-регулятивном воздействии в публичных интересах со стороны органов власти (в частности, путем принятия подзаконного нормативного акта, ограничившего право собственности по сравнению с тем, как его содержание определено в законе), которое предусматривает умаление содержания права собственности этого лица (в том числе по сравнению с правом собственности на аналогичные объекты, принадлежащие другим лицам, на которых не распространяется действие принятого подзаконного акта), уменьшение стоимости имущества, снижение его потребительских свойств либо усечение допустимых способов его использования."

Несмотря на то, что контекст принятого постановления был другой (умаление права собственности на имущество), считаем, что есть возможность ссылаться на данную правовую позицию и в случаях ограничения свободы экономической деятельности - для требований о компенсации из госбюджета убытков, причиненных бизнесу введенных государством ограничений.

В этом же духе можно встретить решения Европейского суда по правам человека, который широко толкуя ст.1 Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, считает умалением права собственности не только ущерб физическому имуществу, но и нематериальным активам (требованиям), а также приравнивает к имуществу разнообразные нематериальные блага (репутацию, клиентуру и даже лицензии): Решение ЕСПЧ "Stran" Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece" (N 13427/87); Дело Ван Марле против Нидерландов (1986 г.); Дело Тре Тракторер АБ против Швеции (1989г.).

Также Европейский суд указывает, что при вторжении государства в имущественную сферу граждан и организаций им должна учитываться соразмерность между применяемыми средствами вторжения (ограничения права) и целью данного вмешательства. Несоразмерное вмешательство должно быть компенсировано: "Дело "Бяк (Back) против Финляндии" (жалоба N 37598/97); "Дело "Бывший Король Греции (the former King of Greece) и другие против Греции" (жалоба N 25701/94).

Аргумент №2. «Государство ввело ограничения для граждан и бизнеса, сэкономив на системе здравоохранения».

В основе идеи о компенсации за ограничение права собственности в публичных интересах на основе принципа возмездности можно лежит следующий подход: когда государство ограничивает кого-то в его правах, то тем самым приобретает от него какое-то благо, которого нет у государства без этого ограничения.

Например, из целого ряда статей Конституции РФ, следует, что государство обязано обеспечивать оборону страны и безопасность граждан. Для выполнения этой обязанности ему необходимо строить военные полигоны и другие объекты. Для строительства полигона государство изымает у частного собственника земельный участок в том месте, где необходимо государство, а госземель в этом месте нет. За изъятый участок государство выплачивает этому собственнику компенсацию рыночной стоимости участка.

Теперь по аналогии решаем рассматриваем обязательства государства в области здравоохранения:

• Согласно ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. То есть поддержка здравоохранения и обеспечения здоровья населения является такой же обязанностью российского государства, как и обязанности в области обороны и безопасности.

• Для борьбы с заболеванием государство должно обеспечить как условия для лечения болезни, так и недопущение распространения инфекционных заболеваний, что является расходным обязательством гос бюджета.

• Когда государство вводит ограничительные меры, приводя к приостановке или значительному ограничению в работе большинства коммерческих организаций, которые не могут извлекать прибыль в этот период, государство тем самым экономит на расходах на здравоохранение, перекладывая негативные последствия своих обязанностей на бизнес и граждан, заставляя из нести расходы самостоятельно.

• Из этого следует обязанность государства возместить убытки коммерсантам, которые понесли их из-за введения запретов.

Вероятно, такой подход не будет поддерживаться государственными судами. Поэтому имеет смысл добиваться только от ЕСПЧ права на возмещение убытков – возможно он посчитает справедливым такой подход, поскольку меры поддержки бизнеса и граждан в связи с коронавирусными ограничениями в России в разы меньше, чем в других Европейских государствах.

5.4. Варианты и порядок действий для компенсации понесенных бизнесом убытков

Бизнесу, который решит добиваться возмещения убытков, придется пройти все этапы для защиты прав:

1. Обратиться в суд по ст. 16.1 ГК РФ о возмещении убытков в связи с законными действиями органов власти.

2. Получить отказы всех инстанций со ссылкой, что законная процедура возмещения вреда в России для таких ситуаций не установлена.

3. Обратиться в ЕСПЧ с заявлением к РФ о выплате компенсации.

4. Получить решение ЕСПЧ и искать возможность принудительного исполнения или в России, или за рубежом.

В суде необходимо будет доказать:

1. Наличие убытков и их размер на основе экономических показателей предыдущих периодов.

2. Чем были вызваны убытки, какой конкретно размер убытков был причинен в связи с введением ограничительных мер и в какой в связи они находятся с общим для отрасли падением потребительского спроса, то есть необходимо доказать причинно-следственную связь между принятыми ограничительными мерами и имущественными потерями бизнеса в данный период.

Обзор подготовили:

• Малинин Дмитрий, адвокат, председатель КА «Юрпроект»

• Третьякова Дарья, адвокат, руководитель представительства КА «Юрпроект» в г. Москва

Следите за актуальными новостями по «коронавирусной» тематике:

• в новостном разделе нашего сайте https://jurproject.ru/news

• на странице компании «Юрпроект» в Facebook

https://www.facebook.com/JurprojectLawCompany

• на нашем YouTube канале «Злободневные юристы»

https://www.youtube.com/channel/UClpV9mjMV2U8FEzlg5lUrBw

1 Изменения вносились 19 марта, 26 марта, 27 марта, 31 марта, 3 апреля, 6 апреля, 8 апреля, 9 апреля, 11 апреля, 14 апреля, 16 апреля, 25 апреля, а также, вероятно, будут еще вноситься. Актуальную версию мы собираем собственными силами ежедневно и размещаем на сайте в нашем Антикризисном справочнике.

2 Изменения вносились 7 апреля, а также 8 апреля, 11 мая

Персоны

Дмитрий Александрович Малинин

Дарья Владимировна Третьякова